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의원명 조재구 회기 제254회 제2차정례회 제2차본회의 질문일 2017-11-15
제목 [서면질문] 현실성과 기성시가지 정비를 고려한 2030 도시기본계획 수립 촉구

조재구 의원 프로필보기(새창열림)

       본 의원은 최근에 공개된 대구의 미래 도시발전 방향과 도시공간 발전의 기본구도를 담는 도시기본계획()이 여건변화와 계획패러다임 전환에 부합하게 수립되어 있는지에 대해 문제제기 및 질문과 함께 재검토를 촉구하고자 함.

    앞으로 우리나라는 340여년간 고도성장을 이루었던 시대와는 달리, 저출산·고령화로 인구감소와 더불어, 이미 경제규모 자체가 커져 고도성장이 쉽지 않아 저성장기조가 지속될 것이라는 데는 이론의 여지가 없음.

    지난 고성장·개발 시대에는 수요증가에 대응한 외곽지역으로의 확장형 도시개발을 추진해왔으나, 저성장·관리 시대에는 외곽지·신시가지보다는 수요감소 추세에 대응한 컴팩트시티(축소도시)를 지향하며 내부 도시공간의 질적 수준을 높여 시민의 행복과 도시경쟁력 강화를 도모하는 것이 도시공간 정책의 핵심과제가 되어야 함.

    장기 미래 도시모습을 그리며 도시발전의 기본적인 틀을 짜는 도시기본계획을 수립함에 있어서도 고도성장기와 같은 성장기조의 관성에 우리 스스로를 계속 묶어 둘 것이 아니라, 수용하기 쉽지 않지만 이제는 인구감소와 저성장 기조를 열린 마음으로 받아들이면서 현실성있는 계획을 수립해야 할 것임.

    이러한 맥락에서 정부(국토교통부) 차원에서도 인구감소 추세를 반영한 도시기본계획을 수립하도록 하기 위해 도시기본계획 수립지침을 개정하고(2014), 외곽지로의 확장형 신시가지 개발에 치중할 것이 아니라 쇠퇴한 기성시가지를 정비하여 사람 사는 살고 싶은 정주공간으로 되살리기 위해 도시정비법(2003)·도시재생법(2013) 및 빈집·소규모주택 정비법(2017)을 제정하는 등 여건변화에 부합하는 계획수립과 도시정책이 추진되도록 법·제도적 여건을 지속적으로 갖추어 왔음.

     그럼에도 불구하고, 지난 1030일 공청회를 통해 대구시민에게 공개된 2030년을 향한 도시기본계획()에서는 여전히 여건변화와 저성장시대에 부합하지 않는 계획안을 제시하고 있는 것으로 판단되어, 보다 현실성있는 계획을 마련하도록 하기 위해 도시기본계획 수립과 관련하여 문제 제기와 함께 시장님께 질문함.

    

     첫째, 도시계획 인구 부풀리기의 구태에서 벗어나 보다 현실성있는 계획인구 설정을 촉구함.

    도시기본계획은 미래지향적인 계획으로서 꿈과 희망(비전)을 담아 시민에게는 도시발전에 대한 희망을 심어주고, 그 비전을 향해 시민들의 역량을 총결집하여 미래의 발전된 모습을 달성하기 위한 정책과 전략이 담겨져야 함비록 미래지향적인 발전 모습과 그 실현을 위한 의지를 담은 계획이라 하더라도 확실성이 높은 여건변화를 기꺼이 받아들인 현실성과 실현가능성이 담보되지 않으면 공허한 청사진에 불과하게 됨최근 공개된 도시기본계획()에서는 저출산과 저성장기조 지속 등으로 인해 인구감소 추세는 받아들일 수밖에 없는 현실임에도 불구하고, 2030년 목표연도의 계획인구를 기준년도(2015) 인구(251만명)보다 24만명 증가한 275만명으로 제시하였음이에 대해 공청회 토론자들은 이구동성으로 계획인구 설정은 현실성이 떨어짐을 지적하였고, 그 이후의 언론에서도 저성장시대에 부합하지 않는 비현실적이라는 비판적 기사가 많았음계획안에서는 출산과 보육이 편리한 출산·기업 친화도시를 조성하여 출산율을 제고하고 일자리를 창출하는 등으로 유출인구를 줄이고 유입인구를 늘림으로써 목표연도(2030) 계획인구(275만명)를 달성할 수 있음을 제시하고 있음.계획인구는 현실성이 있어야 하고, 인구지표는 기본계획 자체뿐만 아니라 법적 구속력을 갖는 하위계획인 도시관리계획 그리고 다른 관련계획 수립의 기준이 되며, 계획 전체의 신뢰성 여부를 결정짓는 매우 중요한 지표임. 저성장시대와 인구감소 추세에 부합하지 않는 계획인구 설정은 여전히 지난 고도성장기와 같은 고성장을 전제로 한 것으로서, 이는 인구감소를 받아들이면서 그 추세를 반영하여 계획을 수립하도록 한 도시기본계획 수립지침(2014년 개정), 통계청의 2030년 장래 인구추계 등과도 상당한 괴리를 보이고 있음. 개정(2014)된 도시기본계획 수립지침에서는 인구지표를 상위 관련계획(광역도시계획 등)과 통계청의 인구추계치를 고려하도록 하고 있으며, 기본계획에서 제시하는 계획인구가 상위계획·통계청 인구추계치와 상이할 경우에는 신뢰도를 검증하고, 그 내용을 구체적으로 명시하도록까지 하고 있어, 현실성없는 계획인구의 과다설정을 지양하도록 규정하고 있음. 2000년대에 들어 대구시 인구는 감소세가 지속되고 있고, 통계청도 2030년에는 지금보다 약 15만명 감소한 236만명 정도(최소 229만명, 최대 244만명) 될 것으로 추계하고 있음. 2005년과 2010년에 수립한 도시기본계획의 2015년 계획인구를 270만명으로 계획하였 으나 오히려 감소한 251만명에 그쳐 계획인구를 과다설정한 이력이 있음. 2000년대에 들어 대구시 인구는 계속 감소하고 있고, 통계청도 2030년 대구인구는 지금보다 15만 정도 감소할 것으로 추계하고 있음에도 불구하고, 현재(250만명)보다 25만명이 증가한 275만명으로 설정하였음. 이는 저성장기조와 저출산·인구절벽이 심각하게 거론되고 있는 상황을 고려할 때, 과연 10여년만에 서구 전체인구(20만명)보다 훨씬 많은 인구가 증가할 것인가에 대해서는 강한 의문을 갖지 않을 수 없으며, 계획내용 전체의 신뢰성마저 의구심을 갖게 함. 따라서 2030 도시기본계획()의 계획인구는 저출산·저성장·인구감소 추세에 부합하지 않는 도시계획 인구 부풀리기의 구태(과다설정)를 여전히 반복하고 있으며, 현실성없는 계획이라는 지적에 대해 시장님은 어떻게 생각하시며, 보다 현실성있는 계획인구 재설정에 대한 의향을 밝혀주시기 바람.

 

    둘째, 기성시가지의 도시정비·재생을 우선적으로 고려할 것을 요청함(도시정비, 신개발의 계획수립 기본원칙 정립·준수). 지금까지 우리의 도시정책은 급속한 도시화에 대응하고, 고성장과 활발한 지역간 인구이동에 따른 유입인구를 받아들이기 위해 도시 목표인구를 보다 많이 설정해왔음. 하지만, 이제는 인구증가와 이동이 예전같지 않고, 오히려 감소함에도 목표인구를 부풀리는 경향이 여전하고, 이를 바탕으로 한 도시정책은 개발위주임. 지난 날과 같은 고성장시대에 고착된 인식과 관성이 여전히 작동하여 아직도 외곽지 신개발이 도시발전과 경쟁력 확보를 위한 핵심적인 전략이라는 생각에 젖어 있음. 지난 공청회를 통해 공개된 도시기본계획()에서는 54만명을 개발사업의 계획인구로 한 외곽지의 대규모 신규 개발사업을 추진하는 것으로 하고 있고, 이들 사업의 추진으로 지역 외로부터 약 13만명의 인구유입 효과(사회적 증가)를 기대하면서 41만명은 기성시가지로부터 신개발지(외곽지)로의 유출을 전제로 하고 있어, 이는 기성시가지의 쇠퇴와 공동화를 부채질하게 될 것으로 우려됨. 인구(개발사업 수요)가 늘어나기는커녕 감소함에도 불구하고 기성시가지 인구를 외곽신개발지로 유출시키는 대규모 개발사업의 추진으로 도시발전을 도모하고자 하는 것은 컴팩트시티나 기성시가지 쇠퇴지역 정비 등을 통한 도시공간의 질적 수준을 도모하여 시민행복과 도시경쟁력을 제고해야 하는 저성장시대의 도시정책 패러다임에 부합하지 않음. 이에 앞으로는 기성시가지 쇠퇴지역의 정비·재생이 도시정책의 핵심과제로 다루어져야 하는 바, 대구시에서도 기성시가지 전역에 걸쳐 180개소에 달하는 정비구역을 지정하여 사업을 추진하고 있고, 또한 현정부의 도시재생 뉴딜정책에 맞추어 다양한 유형의 도시정비·재생 사업을 추진하려고 준비하고 있음. 그러나 현재도 인구(수요)감소와 건설경기 침체 등으로 정비사업이 지지부진하고, 쇠퇴지역 정비를 통한 도시공간의 질적 수준 제고와 시민의 삶의 질 향상을 도모해야 하는 상황임에도 불구하고, 금번 도시기본계획()에서 외곽지 신개발을 대대적으로 추진하려는 것은 기성시가지 정비사업의 추진 여건을 더욱 악화시키게 될 것임. , 대구는 중동부와 서남부 지역간 불균형 발전의 문제를 안고 있고, 특히 중·남구와 서구는 다른 어느 지역보다 쇠퇴지역이 많아, 도시기본계획()에서 제시하고 있는 바와 같은 외곽지의 대규모 신개발을 추진할 경우 기성시가지 정비사업의 수요 증발로 인해 현재도 어려움을 겪고 있으면서 어렵사리 추진방안을 모색하고 있는 쇠퇴지역의 정비사업은 설상가상의 어려움(사업성 하락)을 직면하게 될 것임. 향후 저성장시대에는 지난 고도성장기 동안 외곽지역으로의 확장형 도시개발을 추진해오는 과정에서 낙후되고 쇠퇴된 도시공간을 되살리기 위한 도시정비·재생 사업을 우선적으로 추진하려는 확고한 정책적 스탠스를 갖고, 그에 걸맞는 미래 도시발전 계획을 수립해야 함. , 도시전체 차원에서 향후 기성시가지의 도시정비·재생 사업을 통해 어느 정도 주택을 공급하고, 이로서 어느 정도의 시민들을 기성시가지에 정주하도록 하며, 쇠퇴되고 열악한 기성시가지 정주환경의 질적 수준을 어떻게 제고할 것인가를 우선적으로 고려한 후 외곽지 신개발사업의 계획과 추진을 생각해야 하는 바, 계획안은 이러한 기본적 인식과 계획수립의 기본원칙에 대한 고려가 매우 미흡한 것으로 판단됨. 따라서, 금번 도시기본계획()에서 이러한 측면을 어떻게 다루고 있는지 밝혀주시고, 성장을 전제로 한 외곽지 신개발에 치중한 기본계획 수립으로 인해 도시정비·재생사업 추진이 더욱 지지부진해지거나 좌초되는 상황을 야기하는 계획이 되지 않도록 할 것을 강력히 요청함.

 

    셋째, 시가화예정용지 설정의 적정성 재검토와 과다설정의 지양을 촉구함. 고도성장기 우리나라 도시들은 인구증가나 경제성장을 기반으로 하는 지속적인 성장을 이루었음. 이에 도시정책은 항상 신규 도시개발지역을 찾는데 주력해왔으며, 도시정책의 최상위계획인 도시기본계획에서도 장래 개발후보지로서 시가화예정용지의 선 정·확보가 중요한 이슈로 다루어져 왔음. 이로 인해 도시기본계획 수립시 시가화예정용지를 최대한 확보하는 것이 가장 중요한 사안 중의 하나였고, 금번 제시된 도시기본계획()에서도 장래 지속적인 도시성장을 전제로 새로운 토지수요의 발생을 전망하여 목표연도(2030)까지 상당한 양의 신규 개발용지(시가화예정용지)를 확보하는 것으로 계획하고 있음. 이와 관련하여 기본계획의 목표연도 계획인구가 과다한 측면이 있어 재검토와 현실성있게 재설정할 것을 앞서 지적했지만, 목표연도 계획인구를 현재보다 약 25만명 증가한 275만명으로 한다고 하더라도 사회적 인구증가 15만명 중 약 13명은 기확정 외곽지 신개발사업에서 수용한다고 하면, 그 나머지(2만명)와 자연증가(9만명)의 인구(11만명)를 수용할 정도의 주거용 시가화계정용지가 필요하게 됨. 그런데, 금번 기본계획()에서는 상업용과 공업용을 제외한 주거용 시가화계정용지만 하더라도 23.26(700만평)가 더 확보되어야 하는 것으로 계획하고 있어, 이는 중구(7)와 남구(17.4)를 합한 면적만큼의 신규 주거지를 목표연도(2030)까지 개발하겠다는 것임. 인구가 계속 감소하고 있는 상황에서 계획인구 275만명의 과다설정 문제를 차치하더라도, 예상수요보다 훨씬 더 많은 주거용 시가화예정용지 확보를 계획한 것은 여전히 지난 날 고도성장기의 확장형 도시개발의 관성에 젖어 가능한한 많은 시가화예정용지를 확보해두고 보자는 식으로 밖에 보이지 않음. 이는 그간 외곽지·신개발 위주의 편향된 개발정책으로 인해 쇠퇴·낙후된 기성시가지 정비를 우선적으로 추진하여 도시공간(정주공간)의 질적 수준 제고와 시민들의 삶의 질 향상을 도모해야 하는 도시정비·재생사업의 원활한 추진 여부와 직접적으로 연결되며, 저성장시대의 도시공간 정책에 대한 기본적인 철학 부재를 드러내는 것임. 따라서, 도시기본계획()에서 제시한 시가화예정용지(주거용)를 설정한 근거를 밝혀주시고, 과다하게 설정한 것은 아닌지에 대한 재검토와 더불어, 도시정비·재생사업으로 충족되는 주택공급과 공간소요를 우선적으로 생각하고 감안한 후, 신개발이나 장래 필요한 시가화예정용지를 확보하는 계획을 수립할 것을 강력히 요청함.

 

[시장서면답변]

 

     평소 우리 시의 지역 발전과 도시기본계획에 늘 관심과 애정을 가지고 함께 고민해 주심에 깊이 감사드리며, “도시계획 인구 부풀리기의 구태에서 벗어나 보다 현실성 있는 계획인구 설정, 기성시가지의 도시정비·재생을 우선적으로 고려할 것을 요청, 시가화예정용지 설정의 적정성 재검토와 과다설정의 지양질의에 대하여 답변을 드리겠음.

 

1. 도시계획 인구 부풀리기의 구태에서 벗어나 보다 현실성 있는 계획인구 설정

           2017년 발표 통계청 추계인구는 2030년 대구의 인구를 237만명으로 추정하고 있습니다. 통계청 인구는 5년마다 거주인구를 조사하여 산정한 인구임.(통계청 인구 : 2015247만명, 2020245만명, 2025241만명, 2030237만명2030 대구도시기본계획 목표인구를 275만으로 설정한 근거는 2015년 기준으로 주민등록상 인구 249만명 외국인 거주인구 26천명을 합한 251만명에서 2015년 개발사업지의 인구 유입현황을 조사한 평균 비율 28%내외를 적용한 미래 개발에 대한 인구유입 15만명과(개발사업 : K2후적지, 국가산단, 테크노폴리스, 금호워터폴리스 등) 2015년 출생사망 통계에 의하면 매년 6천여명 정도의 자연증가 인구가 발생하는 것으로 추정되어 2030년까지 자연증가 인구인 9만명을 포함하여 275만인으로 설정하였음. (※ 자연증가 인구 : 6,357(2015년 자연증가인구) × 15= 95,355명) 현실적으로 어려운 점이 있으나 인구 275만인의 달성을 위한 정책으로서 기 추진중인 출산장려금 등의 출산정책과 연계하여 출산과 보육이 편리한 출산 친화도시를 적극적으로 추진할 것이며, 미래 성장동력으로는 미래형자동차, , 의료, 로봇IoT, 에너지 등 5대 산업에 집중하여 현대로보틱스와 롯데케미칼 유치하는 등 양질의 일자리 창출을 확대하여 유출되는 청년을 지역에 정착시키는 한편 외부에서 청년 유입하는 정책을 적극적으로 추진하여 목표인구를 달성하도록 노력하겠음타도시의 사례를 살펴보면 6개 광역시 중 증가율은 우리 시가 110%로써 가장 낮게 추정하였음.

 

<광역시별 2030 도시기본계획 인구 비교>

(단위: 만명)

구 분

대 구

부 산

인 천

광 주

대 전

울 산

기준연도(2015)인구현황

251

360

298

147

151

121

목표연도(2030)추정인구

275

410

350

170

185

150

증 가 인 구

24

50

52

23

34

29

증 가 율

110%

114%

117%

116%

123%

124%

기준연도 : 부산 2008/ 대전 2010/ 기타 2015

 

        도시기본계획은 향후의 비전을 제시하는 계획으로서 만약 통계청의 발표와 같이 쇠퇴도시로 인구가 지속적으로 감소하는 추세를 반영할 경우 여건변화에 적극적인 대응을 위한 기회마련(인프라 확보를 위한 예산 확보, 공모사업 참여 제한 등)에 제약이 있으며  따라서, 앞서 말씀드린 것처럼 인구증가정책을 실현하는 노력과 미래비전에 대한 희망을 추구하는 차원에서 기정 계획의 목표인구와 같이 275만인을 유지하는 것으로 설정하였음.

 

2. 기성시가지의 도시정비·재생을 우선적으로 고려할 것을 요청

 

          기성시가지가 장시간 경과함으로 인해 체계적 관리 필요성이 높아지고 있는 점을 고려하여 이번 도시기본계획에서는 토지이용계획과 도심 및 주거환경계획 분야에서 기성시가지 재생을 우선적으로 고려하는 계획을 수립하였음먼저, 토지이용계획에서는 시가화용지는 현 도시관리계획에서 주거, 상업, 공업으로 관리되고 있는 지역을 대상으로 설정하였으며 부족한 소요면적은 시가화예정용지로 총량으로 관리하고 있으며, 시가화예정용지 활용시에는 자연환경을 시민의 공공복리가 증진될 수 있도록 관리를 강화하고, 기반시설 정비와 연계된 개발 유도와 주변지역과 조화 유도 등의 가이드라인을 설정하여 외곽의 무분별한 개발을 최대한 억제하였음.

        둘째, 도심 및 주거환경계획에서는 기성시가지의 도심재생을 촉진하기 위해 상대적으로 쇠퇴정도가 심각한 지역의 재생을 촉진하고, 지역 주민이 주도하는 것을 도심재생의 기본목표를 설정하였음.

        실천전략으로서는 6대 재생 권역별 장소 맞춤형 특화와 28개 도시재생활성화 지역을 촉진하고 토지이용 효율성(TOD) 및 에너지절약형 정비 활성화, 전면 철거가 아닌 시가지 특성이 반영될 수 있는 정비사업을 추진할 계획임이상과 같이 토지이용계획과 도심 및 주거환경계획에서는 기성시가지 재생을 통해서 주민들이 정착해서 잘 살 수 있는 여건을 조성하는 방향으로 계획하였음

 

3. 시가화예정용지 설정의 적정성 재검토와 과다설정의 지양

 

          주거용지의 소요면적은 목표연도인 2030년까지 275만인의 정주생활환경 조성에 필요한 면적을 산정하였음주거용지 산정방식으로서는 아래표 중에서 주택유형별 공급에 의한 소요면적 방식을 적용하여 147.485로 설정하였으며 그 사유는 우리시의 주택정책이 반영된 주거용지 소요면적을 산정함으로써 미래 예측의 정확성을 높이고자 하였음.

<주거용지 산정방식>

산정방식

소요면적()

비 고

기정

변경

주거용지

거주밀도에 의한 소요면적

142.7

105.188

 

주택호수에 의한 소요면적

148.8

172.865

 

1인당부지면적에 의한 소요면적

154.499

124.823

 

주택유형별 공급에 의한 소요면적

-

147.485

적용

 

          소요면적 산정을 위해 주요 지표 중 주택유형별 배분비율은 아래표와 같이 아파트 위주의 공급보다 지역민이 다시 정착할 수 있는 도시재생 뉴딜정책을 추진하기 위해 공동주택 변화추이를 증가시키지 않고 유지하는 방향으로 소요면적 산정을 하였음.

 

<소요면적산정 주요지표>

주요지표

기정계획

현 황

적 용

비 고

가구당 인구수(/)

2.7

2.3

2.3

 

주택유형별 배분(%)

단독

 

9.92

11.26

 

다가구

 

32.11

31.44

 

아파트

 

52.16

51.64

 

연립

 

0.61

0.60

 

다세대

 

5.19

5.07

 

주거지역내 주택 수용율 (%)

90

87.07

90.0

 

주거지역내 타 용도 혼합율 (%)

15

17.04

17

 

기반시설율(%)

30

25-35

35

 

 

           따라서, 시가화예정용지는 우리시의 적정한 밀도관리와 2030년 목표인구 275만명을 수용할 수 있도록 여유치를 확보한 사항으로 토지이용 가이드라인을 준수하고 대구의 미래 발전이 되는 구체적인 사업에 한정하여 활용할 계획임.


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